a cura di Antonio Lepre[1] – Salvatore Megna[2]
Cass. sez. un., 28 aprile 2026, n. 11513
IL FATTO:
Il titolare di un’impresa individuale proponeva opposizione avverso l’ingiunzione ricevuta dal Comune per il pagamento del canone dell’acqua. Il giudice di primo grado accoglieva integralmente l’opposizione mentre la Corte d’Appello, sulla scorta del ricorso del Comune, in riforma della decisione di primo grado, condannava l’opponente al pagamento di una somma a titolo di indennizzo per ingiustificato arricchimento, ritenendo nullo il contratto di utenza per carenza della forma scritta ad substantiam e, dichiarata la proponibilità dell’azione di ingiustificato arricchimento per carenza ab origine del titolo contrattuale, quantificava l’indennizzo sulla scorta delle tariffe comunali relative ai consumi. Il privato soccombente ricorreva quindi per Cassazione. La Sezione Terza Civile trasmetteva gli atti alla Prima Presidente, che rimetteva la causa alle Sezioni Unite.
L’APPLICABILITA’ DELLA REGOLA CONTABILE IN CASO DI ASSENZA DI IMPEGNO DI SPESA DA PARTE DEL FUNZIONARIO RESPONSABILE:
Il ricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 23 co. 4 del d.l. n. 66/1989 e dell’art. 35 del d.lgs. n. 77/1995 (confluito a sua volta nell’art. 191 del d.lgs. 267/2000 – T.U. Enti Locali). Tali norme prevedono sostanzialmente la medesima regola contabile: alle amministrazioni locali è consentita l’effettuazione di qualsiasi spesa esclusivamente in presenza della deliberazione autorizzativa esecutiva e dell’impegno contabile registrato dal funzionario responsabile sul bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati.
In caso di acquisto di beni o servizi in violazione di tale obbligo, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’art. 194 co.1 lett. e), soltanto tra il privato fornitore e il funzionario che ha consentito la fornitura e non tra il privato e l’amministrazione.
Il ricorrente sostiene l’applicabilità analogica, per identità di ratio, di suddetta regola al caso di specie, cioè al caso di nullità del contratto di utenza, con la conseguenza che l’azione di ingiustificato arricchimento esercitata dal Comune sarebbe improponibile, non potendo l’ente locale essere creditore del canone e dell’indennità e dovendo il privato rispondere al più nei confronti del funzionario.
Tale motivo di ricorso è ritenuto infondato dalle S.S.U.U. Non si può discorrere di identità di ratio in quanto la norma contabile riguarda il caso in cui l’ente locale si trova ad essere debitore, e non già creditore, nei confronti della controparte per aver ottenuto da quest’ultima beni o servizi (tali regole di contabilità servono a garantire l’effettiva disponibilità del denaro nel capitolo di bilancio indicato nella delibera, visto che l’impegno contabile crea un vincolo di destinazione della somma iscritta e già esistente negli stanziamenti).
I QUESITI POSTI DALLA TERZA SEZIONE
Quesito n. 1: l’ipotesi di nullità del contratto della P.A. per difetto di forma scritta rientra o meno nelle cause di nullità per violazione di norme imperative o per contrarietà all’ordine pubblico, ostative all’ammissibilità della domanda ex art. 2041 c.c.?[3]
Le Sezioni Unite, rispondendo a questo quesito, risolvono un dubbio che era rimasto sospeso dalla precedente pronuncia delle stesse (sent. n. 33954/2023).
In primo luogo, si chiedono cosa significhi il requisito della sussidiarietà previsto dall’art. 2042 c.c. e, in secondo luogo, cosa bisogna intendere per “giusta causa”, così come previsto dall’art. 2041 c.c.
Prima di tutto, viene chiarito, come già affermato in precedenti pronunce, che non può accogliersi la tesi della sussidiarietà in astratto: è sempre cioè necessaria un’indagine in concreto delle ragioni che rendono non esperibile il rimedio tipico che competerebbe all’impoverito, consentendo conseguentemente l’esperibilità dell’azione ex art. 2041 c.c.
Con riguardo, invece, all’espressione “senza una giusta causa”, a cui il Codice subordina l’azione di arricchimento, afferma la Cassazione che, in virtù dell’eterogeneità delle ipotesi in cui può determinarsi un arricchimento ingiustificato, non è possibile enuclearne il significato in astratto, dovendosi, appunto, vedere la singola fattispecie concreta.
Le Sez. Unite sottolineano poi come il requisito della sussidiarietà non è soltanto funzionale ad evitare l’azione di arricchimento ove siano previsti altri rimedi (che sarebbe quasi ovvio), ma riveste anche la funzione di impedire che siano alterati i principi di ordine pubblico.
A proposito del necessario rispetto dei principi di ordine pubblico, la Cassazione riprende la tradizionale distinzione tra nullità derivanti dalla mera contrarietà a norme imperative (1418 co.1 c.c.) o a norme strutturali di carattere ordinativo o prescrittivo (1418 co. 2 c.c.: assenza di un elemento essenziale del contratto, tra cui la forma scritta quando prevista ad substantiam) e le ipotesi di nullità strutturali (1418 co.2 c.c.) derivanti dall’illiceità di un elemento essenziale (causa, oggetto o motivi) nonché dai negozi in frode alla legge, affermando l’improponibilità dell’azione di arricchimento soltanto in relazione a queste ultime ipotesi: a proposito di tale distinzione, parte della dottrina distingue il negozio illegale dal negozio illecito[4].
Il contratto con la P.A. privo della forma scritta ad substantiam è, quindi, in contrasto coi principi di ordine pubblico oppure no?
Le Sezioni Unite hanno affermato che una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 2041 c.c. deve far propendere per considerare l’arricchimento in una dimensione meramente fattuale di evento oggettivo e, quindi, è necessario considerare la relativa azione come un rimedio di carattere generale a situazioni giuridiche altrimenti prive di tutela, non potendosi condividere l’orientamento della Sezione remittente[5].
La Cassazione, affermando che non si può prescindere dalla connotazione oggettiva di tale rimedio, ha sottolineato che è necessario contemperare le ragioni di interesse pubblico che prescrivono l’onere di forma del contratto con il divieto di spostamenti patrimoniali ingiustificati. La Cassazione nega, infatti, che la forma del contratto con la P.A. tuteli interessi così rilevanti da pregiudicare il soggetto – privato o ente locale – che abbia effettuato una prestazione in favore dell’altro ad avere il diritto al corrispettivo. Se, infatti, si dovesse escludere l’azione ex art. 2041 c.c. l’interesse di colui che ha eseguito la prestazione sarebbe definitivamente pregiudicato, sicché i due interessi vanno contemperati.
Il contemperamento quindi di tali interessi risulta risiedere in ciò: la mancanza della forma scritta pregiudica definitivamente il diritto alla controprestazione, tuttavia riconoscervi quanto meno l’indennità da ingiustificato arricchimento compensa il sacrificio sopportato.
A questo proposito le Sezioni Unite osservano che questa esigenza di trovare un punto di equilibrio tra i contrapposti interessi trova rispondenza proprio negli artt. 191 e 194 del T.U.E.L.
Infatti, secondo queste disposizioni, il privato che ha eseguito la prestazione in favore dell’ente ha comunque diritto ad ottenere dal funzionario responsabile l’ingiustificato arricchimento conseguito dall’ente; ma nel contempo, per evitare che sia sacrificato l’interesse del funzionario che in nulla si è arricchito, la legge consente a quest’ultimo di agire poi contro l’ente per ottenere “il rimborso dell’indennità” per l’arricchimento conseguito dall’ente stesso (sul punto si rimanda all’apposito focus). In definitiva, la legge vuole evitare che l’ente locale si arricchisca in danno del funzionario stesso.
Ciò è reso evidente dal fatto che le eventuali azioni ex art. 2041 c.c. rappresentano una fase patologica del rapporto tra privato funzionario ed ente locale, poiché secondo la fisiologia l’ente, ove effettivamente abbia ricevuto un’utilità dalla prestazione contabilmente regolare, dovrebbe autonomamente procedere essa stessa al riconoscimento del debito.
Quindi, ciò comprova che le esigenze di trasparenza della P.A., in specie in punto di contabilità, pur essendo rilevanti, non lo sono per la legge a tal punto da sacrificare del tutto le esigenze dei soggetti che si siano impoveriti a causa dell’arricchimento dell’ente locale.
Quesito n. 2: è possibile che sia la P.A. ad esperire l’azione di ingiustificato arricchimento?[6]
Si comprende, allora, perché secondo le Sezioni Unite, l’azione di ingiustificato arricchimento spetta, nella sussistenza dei presupposti previsti dagli artt. 2041 c.c. e 2042 c.c, tanto al privato impoverito, che come nel caso di specie, alla P.A. impoverita. Il rimedio in questione, infatti, soggiace alla generale disciplina codicistica anche quando è proposta dalla P.A. pregiudicata dall’esecuzione di un contratto nullo.
Quesito n. 3: non era possibile esperire l’azione di indebito oggettivo, avendo il contratto in questione ad oggetto una prestazione di dare?[7]
Prima di tutto, le Sezioni Unite ribadiscono che l’azione normalmente accordata dalla legge per ottenere la restituzione di quanto prestato in esecuzione di un contratto non più in essere è l’azione di ripetizione di indebito oggettivo, configurandosi il rimedio dell’art. 2041 c.c. come residuale. La Cassazione prosegue sottolineando lo storico rapporto strumentale tra l’azione di ripetizione dell’indebito oggettivo e la cosa. In altre parole, tale azione è funzionalmente diretta al recupero delle prestazioni eseguite. Questo aspetto la differenzia profondamente dall’azione di ingiustificato arricchimento, che mira a reintegrare il patrimonio depauperato mediante l’ottenimento di un indennizzo in denaro (che non può superare l’entità dell’arricchimento stesso). Precisa la Cassazione che neanche nella particolare ipotesi di restituzione della cosa determinata (art. co.2 c.c.) che ha causato l’ingiustificato arricchimento esula da questa logica di ripristino dell’equilibrio patrimoniale violato.
Ovviamente, è il contenuto della prestazione che determina la possibilità di ottenere o meno la ripetizione dell’indebito. Afferma la Cassazione che in caso di consumazione di beni fungibili (cioè sostituibili con altri dello stesso genere e qualità, come l’acqua della vicenda in questione), la domanda di ripetizione dell’indebito è preclusa. Pertanto, nel caso di specie l’unica azione esperibile dall’amministrazione è quella di ingiustificato arricchimento.
IL PRINCIPIO DI DIRITTO ENUNCIATO:
“La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge.
L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo.
In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda”.
[1] Antonio Lepre, magistrato tributario già magistrato ordinario, professore idoneo II fascia in diritto civile e professore diritto tributario dell impresa presso Università Parrhenope di Napoli.
[2] Salvatore Megna, dottore in giurisprudenza
[3] testualmente: “se, in riferimento al principio affermato da Cass., SU, n. 33954/2023, avuto riguardo alla residualità dell’azione di arricchimento senza causa ex art. 2042 c.c. ed ove non risulti opportuna la definizione della nozione di “giusta causa”, l’ipotesi di nullità del contratto della P.A. per difetto di forma scritta rientri o meno nelle cause di nullità per violazione di norme imperative o per contrarietà all’ordine pubblico, ostative all’ammissibilità della domanda ex art. 2041 c.c.”
[4] Secondo questa dottrina soltanto il negozio illegale sarebbe suscettibile di conversione, ma non già il negozio illecito. La circostanza che l’illiceità sia assoggettata ad una disciplina più severa si desumerebbe, in particolare, dall’art. 2126 c.c., recante disposizioni in materia di contratto di lavoro.
[5] Secondo la Sezione remittente le norme che prescrivono la forma a pena di nullità nei contratti con la P.A., oltre ad aver natura imperativa, sarebbero invero poste proprio a garanzia di valori costituzionalmente protetti come la trasparenza ed il buon andamento, quindi una violazione delle suddette prescrizioni parrebbe di ostacolo all’azione di ingiustificato arricchimento.
[6] testualmente: “se il giudizio sull’ammissibilità dell’azione possa essere declinato diversamente, in caso di declaratoria di nullità del contratto per difetto di forma scritta, qualora, come nella specie, il soggetto “impoverito” sia la stessa P.A. e non la sua controparte privata”
[7] testualmente: “se, ove al quesito di cui sub 1) si risponda nel senso dell’ammissibilità dell’azione, ha rilievo la circostanza che il contratto dichiarato nullo abbia ad oggetto prestazioni di dare, stante quanto previsto – quale possibile azione alternativa, offerta dall’ordinamento già sul piano astratto – dagli artt. 2033 ss. c.c. in tema di ripetizione d’indebito oggettivo”